来源： IPP评论  原创： 国际视野中国情怀

事件回顾

2019年7月1日起，上海将正式实施《上海市生活垃圾管理条例》（下简称《条例》），条例要求对生活垃圾进行强制分类投放，并对于不按照分类标准投放的个人处以五十元以上两百元以下的罚款。我国城市生活垃圾分类推广工作已历时多年。从2000年建设部下发《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》（建城环[2000]12号），确定将八个城市作为生活垃圾分类收集试点城市，正式拉开了我国垃圾分类收集试点工作的序幕。

现在大中城市的大街小巷大多数放置了有垃圾分类标准的垃圾桶，大致分为可回收垃圾、不回收垃圾及有害垃圾三类。而如今上海提出的干垃圾、湿垃圾、可回收物及有害垃圾的四项标准则显得复杂很多。大多人的抱怨主要落在干湿垃圾的分类上，即使垃圾分类处有专人指导，政府亦发出了分类投放指南，市民亦能通过手机微信公众号来查询该垃圾属于哪种分类。面对复合的生活垃圾，大多网民仍发出“臣妾做不到”的抱怨。

2019年6月3日习近平主席对垃圾分类工作作出重要指示，预示着垃圾分类将成为新一轮的政策焦点。根据人民网的报道，到2020年底，先行先试的46个重点城市，要基本建成垃圾分类处理系统。也就是说垃圾分类的工作将会从过去近20年来的试点实施之后，全面进入新的垃圾分类实施的时代。

问题的提出

根据《中国环境统计年鉴》的数据，2018年我国全国生活垃圾清运量为21520.9万吨，其中无害化处理量21034.2万吨。目前我国无害化的垃圾处理主要分为卫生填埋、焚烧和其他方式，2018年有57.2%的垃圾被填埋，40.3%的垃圾被焚烧，2.5%的垃圾采取了其他无害化的处理，这余下的部分可能被堆肥或者回收。而我国垃圾填埋场、垃圾焚烧厂和其他类别的无害化处理厂的比例为9:4:1。

综上可见目前我国垃圾处理仍是以填埋为主要手段，辅以垃圾焚烧的方式，而垃圾焚烧厂的建设又容易引起“官民矛盾”，长此以往自然衍生出了“垃圾围城”的情况出现。因此，为了缓解垃圾填埋场即将饱和的压力，最大限度利用现有的垃圾焚烧设施，最终降低我国垃圾处理量，垃圾分类工作成为解决这一系列迫在眉睫的问题的关键。

垃圾分类的工作可以简单划分为三个阶段：垃圾的分类、垃圾的运输和垃圾的处理。市民对于突如其来的垃圾分类政策显得不知所措，其中的各类疑问亦从三个阶段中产生。

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首先是垃圾的第一步处理：垃圾分类工作。引起网络讨论的焦点首先是两个问题：这一套垃圾分类标准有用吗？市民真的能执行好垃圾分类的工作吗？

微博网友@蒋亦凡提出：干、湿垃圾的分类是误导性的错误分类。湿垃圾的字面意义容易误导市民，如仅仅从其状态，会出现“湿纸巾是湿垃圾”的错误判断（但其实湿纸巾是干垃圾）。湿垃圾正确的命名应该是“有机质垃圾”。通过解释和举例描述，市民很快就会理解它是一切来自生命体的垃圾（有害生物垃圾当然除外）。这样，装过水产的塑料袋、用过的尿不湿、湿纸巾、漏液的电池等等“湿的垃圾”不会再被误当作“湿垃圾”，从而制造出品质低劣甚至有害的堆肥。而坚果壳、干枯枝叶等不会被误当作“干垃圾”浪费掉（堆肥恰恰非常需要这些含碳比重较高的有机质）。

而“干垃圾”的类别，由于已经有了“有机质垃圾”“可回收物”和“有害垃圾”三个类别，其逻辑本质是“不可回收的非有机质、非有害垃圾”。但是有了“干垃圾”这个误导性类别，会让居民忽略“可回收物”和“有害垃圾”，而直接将一切他们眼中的“干的垃圾”直接丢入这个类别的垃圾箱。

所以，目前上海提出的四个类别是既不懂垃圾和回收垃圾的意义，也不讲逻辑。他倡导的正确分法是：（1）有机质垃圾，或者叫易腐垃圾、可降解垃圾，同时务必配以解释和举例，便于公众学习；（2）可回收物（金属、塑料、玻璃、纸张、纺织品、电器）；（3）有害垃圾（释放污染物的、致病的）；（4）不可回收的非有害、非有机质垃圾。

垃圾分类的意义是让不同类型的垃圾处理终端能够有效地处理各类垃圾。可以回收再用的垃圾进行回收，不可回收的垃圾则按照可降解的、不可降解的、有害的进行相应的堆肥、填埋、焚烧或其他特殊处理。因此，当市民站在垃圾回收点面前，市民面对的应该是排他性极强的选项，而不是需要花时间去主动确认的类别。比如说，市民会优先投放塑料、纸品等一目了然的可回收品，再次会考虑厨余以及别的成分复杂的生活垃圾。如今一开始就在干、湿垃圾上给市民设下一道难题，市民很难去适应以及执行这种政策。

另一方面，政策在规范市民垃圾分类的行为的时候，更应该向市民科普分类的意义，让更多人明白为什么这样的分类是用于更好处理垃圾，提高资源回收率和减少环境的污染和占用，而错误的分类则会增加垃圾处理的负担。令人困惑的垃圾分类方式让市民模糊了自身行为的动机，对垃圾分类的意义抱有质疑和不满。强调处罚而不强调教育的单一执法行为更不利于将垃圾分类融入市民的生活当中。

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第二个问题是垃圾的运输。市民在参与垃圾分类的过程中，最担心的第一个问题便是：“我辛辛苦苦对垃圾进行分类，结果最终垃圾还是被混在一起处理了。”垃圾在得到正确的分类后，运输过程和运输结果透明化，是市民最想要得到的信息之一。第二，垃圾运输过程的二次污染问题，分类的多样直接提高了分类的运输次数，而从回收点再到处理点的过程造成的二次污染（如空气污染、污水渗漏）也是应该去监管的地方。第三，分类的复杂化大大提高了垃圾车的转运成本，原本需要一部车运送的垃圾，可能需要四部车来运送，而运载的垃圾量亦未必能载满整部垃圾车。垃圾车的运送路线、运送时间合理化是政策下一步应该认真考虑的。

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第三个问题是垃圾的处理。垃圾的终端处理基本上分为堆肥、填埋、焚烧和回收。垃圾分类对环保最友好的地方是它能在更早的阶段筛选出可以回收的垃圾。但是，要将“可回收垃圾”变成真正“可利用”的垃圾这一步并不简单。一般来说，金属、纸张、玻璃、纺织品这些垃圾在构成上相对单一，回收后的处理也比较直接。但对于塑料、电器这些构成比较复杂的垃圾，它要求在分类阶段已经预处理了。

以前这个步骤是交由“拾荒者”或废品回收站的工作人员执行，但现在大城市中这类人越来越少。目前政策是否要考虑重新启用这一批人呢？过去市民所节省下来的生活成本孕育出一批在大城市以“拾荒”为生的回收者们，如今这份生活成本重新回归到市民手上，然而市民大多抱怨复杂的垃圾分类正占用着他们所剩无几的生活时间，政府是否应该重新考虑如何让渡这个成本给“拾荒者们”呢？这一部人应被政府活用，推广并落实垃圾分类工作。

外国经验

1. 日本经验

日本作为垃圾分类领先的国家，从政府到市民每天都在一丝不苟执行着垃圾分类的工作。面对严苛的垃圾分类，我国的城市该如何去学习和借鉴这一长达三十多年的成熟垃圾分类制度呢？

（1）精细化的垃圾分类标准。由于地方自治制度，日本各个地区的垃圾分类标准都不一样，甚至在东京都中每个区的垃圾分类也是不一样的，但基本上可以分为：资源物/可回收物、可燃垃圾和不可燃垃圾以及特殊处理垃圾（如家具、电器等大件垃圾）。不同地区使用精细程度不一的垃圾分类标准是对应着该地区可处理不同种类垃圾的能力和方式；也就是严苛的垃圾分类是为了最大化利用和处理垃圾。

按照东京23区的普遍标准，以回收一个矿泉水瓶为例，正确方法是将瓶盖、瓶身以及瓶身的包装纸进行拆解并清洁晾干，由于这三个部分的塑料材质不同，导致其回收处理的方式截然不同。使用错误的垃圾分类则导致原本可回收的垃圾变成可燃垃圾（比如没洗干净的牛奶盒会被直接焚烧掉）。

（2）国民化的垃圾分类教育[1]。经过三十多年的国民教育，垃圾分类俨然成为日本的国民基本素质。这是由于日本在小学与初中教育阶段进行了深入的垃圾分类知识普及活动。比如小学会要求家长协助分类并提供瓶盖牛奶盒等参与学校的回收活动。另一方面，关于宣传工作问题。与中国的宣传海报不同，虽然目前已做到高质量的垃圾分类，日本政府仍然每个月都会向全体居民投递垃圾分类的宣传册，上面印有关于垃圾分类的知识以及各类垃圾的投放时间。长期耳濡目染下，绝大部分的居民都能做好垃圾分类。

（3）社会化的垃圾分类监督。整个垃圾投放过程是受社会监督的。每一个地区都会使用该地政府规定的透明可封口垃圾袋。根据垃圾的种类，将垃圾袋分为不同的颜色，可以看见垃圾袋内部的垃圾，方便检查是否误扔错了垃圾。跟常见的庞大且封闭的垃圾箱不同，日本的垃圾回收处是宽敞和清晰的，由于分类的时候已要求预处理，所以每一类的垃圾都是整整有条的，不像是过往需要在一堆酸臭肮脏的垃圾里翻出有回收价值的垃圾。

另外，由于土地昂贵并且实行私有制，日本不存在国内的成片小区，每一栋住宅楼均有一位管理人对生活垃圾投放进行管理，并在投放时间点抽查居民投放情况。若发现没有按照规定投放则会将垃圾送回。这种定时、定点投放垃圾规则，也避免了很多人图方便将所有垃圾混为一类同时进行投放。

2. 新加坡经验

2018年新加坡的垃圾回收率高达60%。同样以“零垃圾国家”为目标，新加坡着力于源头控制垃圾、减少垃圾产生和努力实现垃圾的重复利用和回收。

（1）自愿为主的垃圾分类。对于垃圾分类而言，新加坡并没有通过法律法规强制居民进行垃圾分类，在新加坡的组屋（类似“公共房屋”）小区里，垃圾回收仅被分为“可回收垃圾”和“不可回收垃圾”两类。市民能遵守的垃圾分类原则是源自政府在各个渠道所宣传“Reduce（减少）、Reuse（再用）和Recycle（回收）”的“3R原则”，鼓励市民自觉做环保，主动维护自己“寸金尺土”的家园。

（2）市场主导的分类终端[2]。实际上，在新加坡垃圾分类的主力军是垃圾回收企业。对于居民产生的生活垃圾，通过政府统一招标，将整个新加坡分为六大区域，每个区域由有资质的垃圾回收公司参与投标，进行垃圾回收。一般来说，公寓住家的生活垃圾回收费约为7元/月，而有地住宅的垃圾回收费会是前者的2—3倍。

虽然对于民众的垃圾分类并无强制要求，但国家环境局针对垃圾回收企业做出了非常严格的规定。比如，在居民生活垃圾的收集方面，就严格规定了收集垃圾的时间和频率，如生活垃圾要求每天收集，并且在白天进行，工商业垃圾则需要在晚间进行等。与此同时，并对回收企业送往焚化厂的垃圾数量和种类等也进行了规定，确保能尽量对收集的垃圾进行回收等。新加坡对各类垃圾的分类处理要求严格。而垃圾回收企业仅负责小件的生活垃圾，大件或特殊的其他垃圾都有不同的丢弃方式。

（3）各个环节的减废措施[3]。从源头控制垃圾方面，最有名的就是一项由新加坡政府、工业企业和非政府组织联合发起签署的“自愿包装协议”，包装垃圾大约占到了新加坡生活垃圾重量的1/3，协议的目的是通过重新设计包装和再循环，达到减少产品包装垃圾的目的。另一方面，为了把垃圾变成能源，同时节约填埋空间，新加坡通过焚化的方式将垃圾的体积减小了90%。新加坡政府规定，垃圾收集商运送垃圾时必须附上运单，上面注明垃圾类别和垃圾源头。焚化后所产生的灰烬及不可燃烧垃圾，例如建筑废料和工业残渣等，将被集中到转换站，再送往离岸的垃圾埋置场填埋。

两点建议

第一，究竟是以人为本还是以垃圾为本的处事原则？垃圾分类本是日常生活的一部分，我们每日每天无时无刻都在生产垃圾、制造垃圾。政府要求市民进行正确的垃圾分类的同时，应该按照以人为本的原则来引导市民执行分类。所谓以人为本，是从源头开始鼓励市民减少垃圾制造，诸如宣传减少一次性消耗品的使用，自带环保袋和水杯等；是分类时候帮助市民明晰分类意义和效果，诸如明晰回收路径；是回收之后普及市民对环境的贡献，参与垃圾分类是切实参与环保的工作。

坚持一步到位的、以垃圾为本的分类原则未必能够适应当下快节奏、高压力的市民生活，而以人为本的分类原则更容易在短时间内体现出垃圾分类的优势和意义，亦更好地帮助减少垃圾产生、促进垃圾回收政策的推广。

第二，社会教育应该比强制执行先行一步。日本花了将近30年的时间将“垃圾分类”培养成国民素养，建立垃圾分类的长效机制。教育的先行比规则和处罚更为重要。2011年上海向市民广发《垃圾分类指导手册》，计划每年办500场次宣传教育培训班；积极招募培训志愿者，协助宣传、指导和巡视；每月第二个周六定为“社区资源回收日”。这一系列宣传活动中，坚持至今且成效显着的并不多。

如今，上海再次掀起垃圾分类的热潮，学校、医院、政府部门等公共单位的带头作用非常重要，垃圾分类从来不应该是一项任务、一项强制措施，而是自上而下遵守的一种责任。这个转化的过程便需要政府、公共事业单位、企业联手去教育、培训，切勿“以处罚代替执行”，教育市民“从垃圾分类到减少垃圾产生”才是长效治理的目的。

参考文献：

[1]https://kknews.cc/news/rylzjx4.html

[2]http://www.cn-hw.net/html/guoji/201311/43100_2.html

[3]http://www.solidwaste.com.cn/news/243501.html

[4]http://www.thjj.org/sf_B3DEA7B164F14309BEAD0B8AEA641E0A_227_bjmmgj.html