许多社会干预政策的失败,是因为缺乏“协商文化”
2020-10-16 09:14:51
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来源: 斯坦福社会创新评论       原创 SSIR中文版

1  在国际发展援助领域中,许多社会干预政策的失败往往归咎于利益相关方在收集和使用证据时所习惯的狭隘的线性模式。

2  协商合作的做法有望取得更大成功。为此,我们需要建立起学习、协商和合作的文化,将证据的生成和使用融入到项目的设计和实施之中。

3  将协商合作建立在相互理解每个利益相关方的激励机制和约束基础上至关重要。当创建出交换货币时,一种新的循证合作模式就出现了。

▲插图/厄伊温·霍夫兰(Øivind Hovland)

全文约1万字,建议收藏细读

许多从事国际发展援助工作的人都听说过PlayPump(游戏抽水泵)的故事。这种抽水泵是在南非研制的,把一台类似旋转木马的机器与一台抽水泵连接起来就大功告成。它既可以为农村社区提供安全的饮用水,又可以让学童们嬉戏玩乐。水箱上的广告牌作为商业模式中的收入来源,用来帮助支付维护成本。这一创意在21世纪初曾经吸引到了大量国际资金,实现了大规模扩张。

但是,该项目在实施过程中出现了几个问题:这项技术只有在靠近地表有丰富、高质量地下水的环境下才有效。然而,最根本的问题在于缺水。为此抽水泵安装得越偏远,维护的可靠性就越低。PlayPump项目的许多抽水泵因缺乏必需的维修而闲置无用。另外,在孩子人数不多的社区,玩转旋转木马的事往往就落到村里的老年妇女身上,可是这活儿可比摇动传统手泵的要求高多了,村落的妇女们却不得不用,因为当地的传统手泵都被旋转木马式抽水泵取代了。虽然已经出现了这些重大问题,项目方却仍继续在非洲安装数千个游戏抽水泵。好在许多推广和资助该项目的人士最终认识到了这些问题。然而,这一教训是在投入了大量时间、精力和资金之后才得到的——而这些本来是可以避免的。

为什么这一“解决方案”在未进行全面的多情景评估之前,就已经被大力推广,并得到重金资助呢?而且,在有严重问题的证据浮出水面后,为什么仍继续被广泛实施呢?说得更宽泛一些,如果国际发展援助领域已长期致力于循证实践,那为什么没有更多的将证据应用于实践之中呢?

在威廉和弗洛拉·休利特基金会(William and Flora Hewlett Foundation)的支持下,我们在耶鲁大学管理学院的研究团队进行了相关课题研究,为什么类似游戏抽水泵这样最具良好意愿的失败案例会如此普遍地出现?我们的研究从一个基本的认知出发:将证据融入实践确实不易。我们的研究项目(实践中的循证the Evidence in Practice)试图了解哪些障碍干扰了将证据纳入援发工作的政策和实践,并甄别有效纳证的实践方法。

从国际发展援助领域的工作者到学术界、慈善家和影响力投资者等各参与方,都在想法设法解决识别、支持、并实施有效方案这一难题。有关证据的构成以及在特定情形中的应用,纳证后对每一方的影响等相关研究也引起了激烈的辩论。

从2016年1月至2018年1月,我们的研究从了解参与发展援助项目各方之间的关系,以及各方对将证据引入政策和实践的看法开始。我们对加纳、印度、墨西哥和南非四个国家的八个案例进行了深入的研究,而且还对世界各地的国际发展援助专家进行了广泛的访谈,请他们回答以下几个问题:何为证据?其构成是什么?何时、以何种方式将证据融入实践中?其原因是什么?成功案例之间有什么共同之处?什么是更有效的证据整合模式?我们的研究表明,基于包容性协商的长期合作对于将证据纳入实践至关重要。在本文中,我们引用了其中的四个案例研究。

我们的研究揭示了在将证据融入实践的过程中所存在的许多结构性障碍。无论是政府还是非政府组织,都要就其干预措施的及时、可靠性接受审查,并就已实施项目所配置资源的有效性接受评估。因此,他们往往缺乏时间、资源、激励机制或技能来自发生产证据,或者去寻找和应用其他方生成的证据。他们还受到严格的时间表——比如捐助方的预算周期和选举周期 ——以及项目规则的约束。与政府和非政府组织相比,学术界等其他相关方倒是有能力和激励机制来生成可靠的证据,但他们往往缺乏对情景的理解,或者没有将证据转化为可实施方式的激励机制。

然而,所有这些障碍也意味着机遇:不同类别的利益相关方拥有不同的资源(例如信息或资金)、优势(例如学术权威性或决策权)和需求(例如成果公开或法定责任)。他们可以通过互利行为来互相帮助,整合各自的资源和优势来满足各自的需求。我们将这些资源、优势和需求统称为“货币”(currencies),因为它们作为交换媒介,可以被不同的利益相关方用来交易价值,减轻或规避整合证据的那些结构性障碍。

这类交换在协商合作的过程中最能发挥作用:利益相关方之间通过沟通明确了各方可以提供什么,需要用什么来交换,如何合作才能取得成功。由此达成的共识为各方确定如何设计、实施干预措施,以及分享其新成果奠定了基础,从而可以确保研究人员、决策者、实施者和其他相关方继续致力于相关工作。这种协商可能需要各方做出重大妥协,但这并不是零和游戏。通过创造性的利用利益相关方在合作过程中所提供的资源和需求之间的差异,所有参与方和所有寻求服务的终端客户都会从中受益。

遗憾的是,这类协商合作非常罕见,更常见的是利益相关方的某一种交易。在交易过程中,各方只是固守自己的一亩三分地,依赖对问题对象的碎片化和孤立的理解,而且还误解其他利益相关方的观点和需求。这类交易忽视了“货币”交换所带来的机会。在为解决共同问题进行交换时,具有互补性的利益相关方的“货币”不仅可以将现有证据融入实践,而且还可以为持续生成证据开辟道路。此外,在利益相关方之间建立起交换所需的协商合作可以增强信任,培养一种学习的文化,使项目和合作关系更加强有力、更具韧性。换句话说,通过为建立长期合作伙伴关系提供前瞻性“投资”的方式,利益相关方为下一轮循证的应用预先打下了基础。

现在我们来看看案例研究。

01
案例一:墨西哥PPE就业计划

Programa Primer Empleo(PPE)计划是2007年启动的墨西哥联邦就业计划。该计划旨在“与行业合作,为年轻人创造就业机会”,这一无可非议的目标有可能动员广泛的利益相关方,共同发现有可靠证据支持的解决方案。它还有一个很强有力的政治使命:费利佩·卡尔德龙总统用创造就业平台赢得了2006年大选。为履行这一竞选承诺,卡尔德龙的过渡团队成员设计了一个全国性的项目,计划在他就职后即刻启动。这一计划的核心是为追加雇用劳动力的墨西哥公司提供社会保障税补贴。该项目在2007年的联邦预算中,获得了30亿墨西哥比索(2.75亿美元)的拨款。

虽然就业计划的设计者确信项目非常周到,但墨西哥的企业却认为他们没有被征询过意见。该计划包括了一些复杂和唐突的规则,虽然旨在防止滥用资金,但企业却将此视为一种不信任。此外,虽然 PPE计划提供了部分的临时补贴,但企业需要承担雇用没有任何正式劳动力市场经验的个人所带来的长期财务与法律风险。更全面地看,该项目忽视了相关学术研究成果,这些研究表明,针对性缺乏的大规模补贴对刺激就业的影响有限。

此外,决策者也未能向私营部门了解不雇用应届毕业生的原因,这是设计高影响力项目所必须的基本信息。私营部门的代表未被邀请参与前期合作,卡尔德龙政府因此错失了获取关键信息和意见来获取支持,建立一个能够提升该项目前景的广泛联盟的重要机会。这个问题在PPE的整个执行过程中一直存在。

PPE项目启动后,很快就在全国范围内推开。而全国范围的推广需要将其激励机制、预算分配、运营结构和年度目标纳入各类法律规定之中。该项目的大规模快速推进形成了一个僵化的结构,负责项目实施的公务人员几乎是立刻发现了这些问题,但由于已经有了法律规定,需要严格遵守该项目的运营规则,他们对此也束手无策。甚至在对项目所做的评估已经清楚地表明其未能实现目标的情况下,都不足以改变其实施进程。

2012年11月公布的PPE项目成果报告表明,它只达到了政府制定的雇佣人员目标的13%和雇主参与目标的3.2%。卡尔德龙政府优先考虑快速推进PPE计划,而没有事先与私营部门、学术界或该项目的评估人员建立起持续的伙伴关系。事实上,设计PPE计划的目的就是想快速实施,而不是想先向各方学习了解后再实施。该项目没有从一开始就在利益相关方之间培植有益的“交换货币”——比如将政府的社会目标、财务投入与私营部门的专业知识和共同目标挂钩。PPE项目在全国推出后,并没有产生预期结果,但由于其在运营规程及联邦预算法中反映出的如此巨大的体量和规模,它几乎无法转向。

02
案例二:南非CALIE项目

劳动市场干预有效性协作分析项目(Collaborative Analysis of Labor Intervention Effectivenss, 简称CALIE)是决策者和研究人员之间的一项创新合作,旨在解决南非国内失业这一关键问题。2011年,南非的失业率为26%,其中青年失业(18至35岁)问题尤其严重,失业率高达37%。

该项目由知名非营利组织,阿卜杜勒·拉蒂夫·贾米尔反贫困行动实验室( Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab,下简称反贫困行动实验室)发起。该机构抓住了南非政府在政策层面高度重视失业问题这一机会,在筹集资金的同时,征集学术界和决策者之间就劳动政策进行合作的项目建议书。实验室召集了来自南非及其他国家的政府有关代表和有关研究人员,举办了一系列工作坊和焦点小组会议,收到了来自政府和研究人员团队的十多份建议书,其中由开普敦大学和斯泰伦博斯大学(Stellenbosch University)两位教授提交的建议书最终胜出,他们两位后来也成了该项目的主要调研人员。

在南非中央政府层面,降低失业率是劳工部的主要工作。劳工部降低失业率的项目之一是通过各省的就业中心为求职者提供咨询服务,将他们与正在招聘的公司连接起来。利用最新的劳动力市场动态研究,CALIE项目首先试图测试诸如推荐信类的“技能信息”是否可以帮助低收入求职者改善其就业前景。在项目的设计阶段,研究人员和政策制定者们集中精力找到一个共识区,既是研究人员有兴趣深挖的主题,又能支持南非政府对项目目标的要求,而且还符合政府的运营和预算的实际情况。

项目小组不仅找出了一些相对常见的劳动力市场干预措施,而且还甄别出了可能对任何类型的干预产生深远影响的关键问题。双方通过在复杂的合作设计阶段的协商找出共同的优先事项,就需要学习的内容达成一致,而且他们也得到了保证,他们的参与是一项值得付出的努力,其商讨的结果很有可能被采纳。

这一设计进程需要所有利益相关方做出重大妥协,其结果取决于各方对共同问题是否能达成互利。通过明确每个群体可供使用的资源、需求,及可能做出的妥协,这一设计进程确定了一种对所有参与人员都有价值的证据生成方法。例如,研究人员与劳工部协商,同意其研究将与该部的资源限制、激励结构和现有工作流程相适应。作为交换,劳工部认可随机取样和数据收集的做法,这种认可对政府机构来说是不同寻常的。项目合作伙伴们认为这些妥协是必要的,研究不仅要生成及时、相关和有用的证据,还要确保劳工部能够顺畅和易于规模化实施项目。这样的一个合作过程使他们之间能够建立起信任关系,为进一步研究奠定了基础。

2012年,项目启动了干预的试点工作。2013年底,试点取得了积极的成果,激发了各利益相关方启动更大规模的试验来验证成果,并对第二项干预措施进行测试。第二项干预措施是一个“行动项目”,它帮助求职者规划他们的求职活动。第二项干预措施的试验结果也令人欢欣鼓舞。最终每一方都从合作中各取所需,同时,这也确保项目生成了可靠的证据,并将其应用于紧迫的公共问题中。

□□□□□线性模式的局限性

以上这两个案例突出体现了证据生成和使用的两种截然不同的方式,它既可以被排除在外,也可以成为在政策和实践层面实现协同改革的基础。这两个案例的核心在于国际发展援助领域中,研究人员、中介机构、政策制定者和实施者等各个利益相关方之间相互作用的关系。

我们将证据纳入政策和实践的过程视为一个整体“生态系统”。在这个“生态系统”中,上述研究人员、中介机构、政策制定者和实施者等有代表性的利益相关方群体在相互作用着。这个描述还不够完整,因为一些组织具有多个利益相关方群体的属性,而且个体经常变换其所在利益相关方群体,亦或担任跨类别的角色;但是,这个框架可以帮助剖析那些具有“证据”和“实践”间复杂关系特征的角色、激励机制和作用。

我们的研究(包括超过225次的访谈)发现,国际援助发展领域的参与者通常将与其他利益相关方的互动定位为一个将学术证据转化为公共政策和发展实践的线性过程,将证据视为研究人员生成的抽象、普遍性知识。按照这个线性模式,研究人员之后就将证据传递给中介机构,然后(理想情况下)再由中介机构再将其转化为政策制定者和实施者可以使用的形式。

然而,许多结构性障碍的存在阻碍了这种传递。首先,每个群体对所谓“证据”的理解有着根本性的不同。参与者将进程中的每个步骤都视为某一类别利益相关方的领地。该观点强调每个步骤都相互独立,而不是相互联系。这些障碍还强化了某一相关方群体的主导地位,而不是相关方之间潜在的联盟关系。例如,“证据生成”按惯例属于研究人员的职责范围,是由学术机构的结构和激励机制主导的,这与政府政策制定者或实施者的结构和激励机制有很大不同。这些不同利益相关方的既定角色和激励机制之间的明显区别,强化了对证据“转化”按部就班的需求。

对墨西哥PPE就业计划和南非CALIE项目的案例比较揭示出了一些重大差异,显示了线性模式的一些致命的局限性。两个项目的主要不同点从CALIE项目中的研究人员和政策制定者之间的合作层次和类型可以看到:两者的合作使证据生成与不断发展的实践可以融合起来。这种合作始于确定一个共同感兴趣的领域,并共同开发一个动态的政策研究项目,解决对研究人员和政策制定者来说都突出的问题。CALIE项目建立了一个合作架构用于识别紧迫的政策问题,同时找到对该问题感兴趣的研究人员。CALIE项目还延伸了这一过程,在设计这一研究项目时纳入了政策制定者的反馈意见,并建立了旨在适应和学习的政府干预措施。这种方法能让研究人员在设计干预措施时充分考虑到政府现有的资源、结构和流程范围。将干预措施定位为政府项目,并进行调整以满足政府的需求,这也为研究人员、政策制定者和实施者建立起了宝贵的信任,使得该项目一出现积极的初步证据后就能够扩大规模。

这样的合作表明,将证据纳入实践不是一种线性转化,而更像是证据生成和应用的一种整合。正如CALIE项目所示,这种转变需要改变参与的利益相关各方的思维定势,创建推进各自适应性学习的架构。例如,CALIE项目形成了利益相关方之间的互动周期,各方共同定义问题,研发潜在的解决方案,并在实施解决方案时明确各方的资源和投入。这与以所有必要知识都已经掌握为前提的服务性提供架构完全不同,后者专注于快速有效的执行,而前者建立在承认当前所掌握的知识具有局限性,因此需要学习和适应的基础上。

□□□□□合作协商架构中的“货币交换”

上述经验向我们揭示了将证据融入实践的另一种思维方式。当利益相关方合作解决共同问题时,他们可以通过协商来确立一个项目框架,让各方都能够为证据的生成和采用做出其独特的贡献。在明确各参与方所对应的激励机制和约束条件的同时,也明确各方所需做出的妥协和调整,让证据最大程度的融入实践。

由于各利益相关方拥有不同种类、不同价值的“货币”,群体之间可以进行交换。例如,研究人员可以发挥专业能力来提出问题框架,设计找出答案的途径,以及研究工作在项目中的正当性。他们可以用这些来“换取”政府数据进行研究;反过来,政策制定者愿意与研究人员分享他们的数据,以此获得可靠的证据所带来的正当性。就目前的情况来看,这类交换是有需求的,但却很少公开讨论过。我们的研究表明,找出利益相关方潜在的共同兴趣并就此进行协商,这么做有助于建立和维持共同的价值体系,而这对于证据融入实践至关重要。

这种协商合作还有其他几大优势。首先,协商合作需要公开对话,并更深入地了解每个群体可以为其他群体提供的服务,因此增强了利益相关方群体之间的信任,它还让各方认识到,目前可用的证据往往是不完整的,而生成的相关新证据可以融入项目的设计中。接下来,在实施项目的过程中可以为持续学习和迭代改进获得进一步的洞见,而不是对预先定好的程序亦步亦趋。总而言之,那些已证实的最成功和最有韧性的项目举措都应用了这种“货币交换”的模式。

CALIE项目的推出是因为反贫困行动实验室抓住了机会,将其研究工作对标青年失业问题这一南非政府宣布的首要任务。在如何将新出现的证据融入政策和实践方面与南非政府进行合作,引进了严格的研究设计和路线图。根据业务能力强的研究人员所做的全面评估,反贫困行动实验室可以改进项目设计,并使政府的项目具有正当性。反过来,政府致力于减少该国的系统性失业,并看到,通过支持实验室的数据收集和分析,可以改进政策。每个参与者都可以贡献其独特的专业知识,实现解决潜在问题的共同目标。

各利益相关方愿意在项目的设计、管理和“论功行赏”上做出必要的妥协,这就会增加生成相关、及时和有用的证据,并将其整合到项目中的可能性。在CALIE项目的案例中,反贫困行动实验室和主要调研人员从一开始就围绕研究设计与劳工部进行了协商,确保研究问题对政府来说是相关且及时的,实验室总是将CALIE项目描述为政府项目,将其工作业绩归功于劳工部。实验室还对其研究设计做出了一些调整,以回应政府在分析和发布项目中期结果方面的需求。

要确定利益相关方有哪些可以作为协商合作基础的“交换货币”,至关重要的一点是找出具有兼容性和互补性的具体领域。通常情况下,这些货币是某一个利益相关方有能力提供的(例如在CALIE项目中,对应由世界级研究人员进行精准评估),并且可以为另一个利益相关方提供巨大的价值(例如对政府干预政策提供外部的正当性)。

我们的研究提出了构成交换货币的几大支柱,比如各利益相关方的独特资源、需求和优先事项。我们还进一步确定了六项内容,包括项目运作周期、目标受众、典型激励、资源、不可协商的需求和证据优先项,这些都有助于利益相关方之间交换货币的形成。例如,研究人员一般根据论文发表、任职期限和项目资助时间表来安排他们的时间,而中介机构则主要通过识别其他利益相关方中最适合将证据融入实践的时机,来组织他们的工作。反过来,选举周期和政治事件支配着政策制定者。研究以上这些特征不仅有助于澄清特定利益相关方可以为其他方提供的价值,而且还能够凸显互惠交换的机会。

然而,正如墨西哥PPE计划案例所示,大部分利益相关方对协商合作和“货币交换”缺乏认知。产生障碍的原因在很大程度上归咎于每个利益相关方内部的既定激励机制和规范。它们使每个群体更加孤立,而不是更能相互合作。从PPE计划来说,政治压力的紧迫性使得卡尔德龙政府未能寻求私营部门投入到设计过程中,而该项目的成功取决于此,同时,政府也没能寻找类似政策举措的现有学术证据。而且,在PPE项目启动后,政府法规的严格性使得显示其内在缺陷的那些新证据不能被纳入到项目的中期修正之中。

对PPE项目和CALIE项目的比较分析说明,将协商合作建立在相互理解每个利益相关方的激励机制和约束基础上至关重要。当创建出这种交换货币时,一种新的循证合作模式就出现了,项目的设计能够实现灵活性和学习的需求。这一替代模式创建了一个合作架构,各利益相关方参与其中,各自的需求和贡献都能得到认可,资金和项目管理机制得到透明和有效的协调,证据和实践得以整合。

这些趋势并非CALIE项目和PPE项目所独有。在我们的八个案例研究里面的每一个成功情景中,系统生成和使用证据都源于利益相关方之间持续的合作和协商过程。明确和协商潜在的共同目标是通向成功最有效的途径。在确定使不同类别的利益相关方能够参与全面协商合作的共同原则和要求时,我们认识到,开发交换货币始于利益相关方诚实地识别其个体需求、资源和约束的这一貌似简单的过程。接下来,他们不仅要确定需要什么,谁拥有它,还要确定如何构建合作,以便所有利益相关方愿意参与由相互交换货币所维系的学习合作。我们的另外两个案例研究说明了这些观点。

03
案例三:墨西哥Progresa项目

以协商合作为基础的“货币交换”可能需要耗费大量的时间和精力,但如果有一位领路人,就可以加速这一进程。就墨西哥的Progresa项目而言,投笔从政的埃内斯托·塞迪略总统就是这位引路人。他凭借对学政两界的需求、资源和制约因素的深入理解,实现了一个具有里程碑意义的循证政策倡议。

Progresa项目(西班牙语意为“取得进展”)于1997年启动,是一项有条件现金资助项目(conditional cash-transfer)。这一做法与当时的社会政策截然不同。所谓有条件现金资助,指的是只有在受益人兑现了某些事先约定的前提下,才能获得补贴,例如送孩子上学或定期去看病。在1996年,由墨西哥联邦补贴的营养健康项目中大约三分之二是无特定目标对象的统一补贴。超过四分之三的补贴流向了城市地区,使得极端贫困更加普遍的农村地区无法获得充分服务。政府拿出的食品补贴花费大,却没有惠及贫困人口,而且经常被滥用为政治操纵工具,比如,政治家用补贴交换选票等等。该国1995年爆发的经济危机加剧了对穷人提供更有效支持的紧迫性,但是预算紧缩又带来了额外的制约。

塞迪略总统拥有经济学博士学位,他认可通过引入严谨可靠的证据来支持政策制定的做法,也熟悉支持取消普遍补贴的学术研究。一上任,塞迪略总统就熟练地“交易”他拥有的新“货币”——在全国开展循证项目的规模化能力。他招募了两位经济学家加入他的政府班子。其中,何塞·戈麦斯·德莱昂(José Gómez de León)博士担任全国人口协会主席,圣地亚哥·利维(Santiago Levy)博士担任财政部副部长。塞迪略总统的首要任务是为服务对象提供切实的利益,因为他的政治信誉取决于此。反过来,这又为这些学者出身的决策者提供了一个平台,可以评估做为解决贫困代际传递的有条件现金资助项目,是否比传统的食品补贴项目更有效。

塞迪略总统,戈麦斯·德莱昂博士和利维博士与包括政府机构、学术机构、市政府和州政府以及国际发展机构等利益相关方一同工作,将证据生成及整合嵌入到Progresa项目的架构中。他们共同设计了该项目的推出,包括一组试点,并聘请了一家独立的研究机构进行随机对照试验。尽管这是政府的一个旗舰项目,但直到塞迪略内阁上台的第三年才开始在全国推广,确保在扩大规模之前逐步学习相关概念。

尽管这一做法有望为塞迪略总统提供长期的声誉回报,它也同时带来了短期的政治挑战:对项目持批评态度的包括一些媒体人,他们认为政府为了进行社会试验性项目而武断地拒绝了一些有需求的家庭。还有一些政策制定者支持可以成为强大政治工具的统一补贴,他们对本项目也进行了强烈抨击。但是塞迪略总统的团队并没有因此退缩,他们将这些噪音看成是要在设计中纳入对该项目的影响进行严格和透明评估的原因,目的就是使该项目远离政治博弈的纷扰。

Progresa项目的拥趸们决定把这些共同目标置于自身利益之上,致力于进一步提升其社会影响力。例如,到墨西哥1997年7月的中期选举时,Progresa项目本已做好了实施的准备——规划和资金均已到位,但塞迪略政府决定不在选举前启动该项目,避免将其政治化的嫌疑。

国际食物政策研究所(International Food Policy Research Institute)对Progresa项目所做的独立评估发现,这一有条件现金资助项目在儿童教育方面取得了积极的成果。评估还发现,将补贴给予妇女可以增强该项目的效果,而不会产生诸如家庭暴力等令人担忧的后果。之后,塞迪略总统的团队很快就开始扩大该项目。到1998年底,受益家庭增长了五倍。到2000年底,该项目已达到近250万户。也许最重要的是,Progresa项目的影响力评估数据说服了塞迪略总统的继任者维森特·福克斯保留该项目。

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案例四:加纳的特困人口脱贫项目

尽管Progresa项目所展现的协商合作收益颇丰,但这样的协商合作更多展示出的是例外而非常态。我们的一些案例研究证明了证据的线性方法的主导地位及其代价,其中之一是加纳的特困人口脱贫项目(Graduating the Ultra Poor,下简称GUP)。该项目说明,当这些努力从一开始就排除了相关的利益相关方时,强化证据的善意之举可能会错过影响实践的重大机会。

GUP项目是一项随机对照试验(Randomized controlled trial,RCT),于2010年至2013年进行试点。包括加纳在内全球共开展了九个GUP项目,旨在测试由孟加拉国农村发展委员会(BRAC)开发的脱贫手法的有效性。这一方法通过提供一系列精心安排的、有时效的服务来打破极端贫困人口的贫困循环,这些服务包括了社会保护、生计和金融服务。扶贫行动创新(Innovations for Poverty Action, 下简称IPA)是美国一家致力于解决全球贫困问题的非营利组织,该机构设计了加纳的这一项目,并与当地一家非营利组织,长老会农业服务组织(Presbyterian Agricultural Services, 下简称PAS)共同实施该项目。

做为一个以极端贫困人口为对象的减贫项目,GUP项目建立在由创新的成功干预措施所构成的可靠证据之上。但是,该项目的使命以及对加强全球范围证据的单一关注,使其错过了帮助加纳当地组织PAS和加纳政策制定者从GUP项目中学习和生成证据,在加纳扩大项目规模的潜在机会。

在这个项目中,IPA只专注于如何用GUP项目的随机对照试验,来生成旨在将项目方法推广到全球其他情景中的证据。IPA的主要受众是支持该方法论的全球资助者、研究人员和中介机构。相比之下,由于与IPA合作,PAS的组织架构是按循证实施要求搭建的,它几乎只在加纳境内严格执行该项目。PAS作为实施方优先满足参与该研究的加纳社区的需求,并期待在随机对照试验结束后延长和扩大该项目。尽管加纳政府批准了该研究的实施,但该研究的设计或执行并没有将政府的优先事项、资源和激励机制积极地纳入进来。

这个项目有两个关注领域:一个是生成能够适用于各种场景的证据;另一个是在加纳国内整合和扩大有证据支持的项目。IPA和PAS试图以不同且孤立的方式分别对应着两个领域。如果IPA能充分理解在加纳整合和扩大该项目所带来的价值,就可以在项目的第二阶段通过将重点放在加纳国内扩大规模上来更积极地支持和整合PAS的优势、关系和正当性。IPA也可以施压决策者思考如何从GUP项目中受益,并推进其发展。

GUP项目采用了线性而非整合的方式。它的首要目标是产生可靠证据,然后才依靠中介机构去寻找决策者和实施者。该案例说明了利益相关方有时会关注自身的个别需求、受众和激励的方式,而不是从一开始就寻求与其他利益相关方进行协商合作,从而错失了将证据融入实践的重要机会。虽然该项目的随机对照试验为相关的脱贫手法提供了有价值的证据,但加纳的参与者指出,由于其只关注生成学术上的证据(该项目的既定目标),导致其并未给予其他类别的证据以相同的重视,例如那些来自有关GUP项目的组织影响的现场反馈。更加积极关注这些领域才可能促进当地的能力建设,并帮助扩大该项目。

□□□□□结语:“协商合作”有望取得更大成功

要将国际发展援助工作建立在最可靠、有效的证据之上,需要所有利益相关方的积极参与。这么做并不容易:每个参与的利益相关方都会受到一系列激励机制、项目周期、约束条件和其他不可抗因素的影响,而这些都不利于证据的采用。将证据融入政策和实践的失败之事常有。

但是,协商合作的做法有望取得更大成功。每个利益相关方都持有独特且有价值的“货币”和“汇率”,这些货币的交换可以开辟许多可能的途径来生成和整合证据。最重要的是,这一努力的回报不仅可以用短期收益来衡量,还可以对长期目标的贡献来衡量,那就是一个真正将证据融入实践的系统。如此,发展援助工作的服务对象将会得到更有效的帮助。

来源:《斯坦福社会创新评论》中文版09期;

原标题:《循证实践在国际发展援助领域的新思路——超越线性思维,建立协商文化》

作者:罗德里戈·卡纳尔斯(Rodrigo Canales),耶鲁大学管理学院组织行为学副教授;

托尼·谢尔顿(Tony Sheldon),社会企业项目(Program on Social Enterprise)的执行理事,耶鲁大学管理学院的讲师。他最近参与合写了《从极端贫困到可持续生计》(From Extreme Poverty to Sustainable Livelihoods)一书;

托里·葛瑞夫斯(Tory Grieves),专业领域是如何提高应对气候变化的恢复力。她拥有耶鲁大学管理学院工商管理硕士学位;

布伦丹·莱汉(Brendan Lehan),从事咨询顾问,专长帮助各跨部门组织共同解决复杂的社会问题。他拥有耶鲁大学管理学院的工商管理硕士学位;

译者:陈智勇。

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